EnEV Begründung I - Allgemeines
Begründung zur Energieeinsparverordnung
I. Allgemeines
1. Anlass und Ziele
Die Bundesregierung ist bereits in der Begründung zur Novelle der Wärmeschutzverordnung vom 16. August 1994 davon ausgegangen, dass für Neubauten Ende des Jahrzehnts eine weitere Anpassung des Anforderungsniveaus möglich sein könnte, die zu zusätzlichen Senkungen des Energiebedarfs in Höhe von rd. 25 bis 30 % führen könnte. Der Bundesrat hat anlässlich seiner Zustimmung zur Wärmeschutzverordnung im Oktober 1993 in einer Entschließung eine entsprechende Verschärfung für Neubauten und eine Ausweitung der ordnungsrechtlichen Vorschriften im Gebäudebestand gefordert. Mit der vorliegenden Verordnung werden diese Erwartungen aufgegriffen.
Wegen des bedeutsamen Einsparpotenzials im Gebäudebereich bildet die Energieeinsparverordnung auch ein wesentliches Element des Klimaschutzprogramms der Bundesregierung. Gut ein Drittel der CO2-Emissionen wird dem Energieverbrauch im Gebäudebereich zugerechnet. Die jetzt vorgesehene Verschärfung der Anforderungen ist deshalb auch Bestandteil der Initiative der Bundesregierung zur Senkung der CO2-Emissionen, durch die bis zum Jahre 2005 eine Verminderung der Emissionen gegenüber dem Stand von 1990 um 25 % erreicht werden soll.
Mit dieser Verordnung soll vor allem der Energiebedarf für die Beheizung von Gebäuden und die Warmwasserbereitung nachhaltig begrenzt werden. Zu diesem Zweck werden die Wärmeschutzverordnung und die Heizungsanlagen-Verordnung in einer Verordnung zusammengefasst und ihre Anforderungen mit den folgenden Schwerpunkten weiterentwickelt:
Neubau
Gebäudebestand
Übergreifende Schwerpunkte
2. Schwerpunkte der Verordnung im einzelnen
a) Beitrag der Energieeinsparung zum Klimaschutz
Mit den Neuregelungen für Neubauten soll der Energiebedarf neu zu errichtender Gebäude um durchschnittlich 30 % im Verhältnis zu dem Niveau des geltenden Rechts
gesenkt werden. Damit wird eine weitere Stufe des Niedrigenergiehausstandards im Neubau eingeführt.
Eine wesentliche Weichenstellung der Energieeinsparverordnung ist die vorgesehene Umstellung der Anforderungen an Neubauten vom Jahres-Heizwärmebedarf auf den Jahres-Primärenergiebedarf des Gebäudes. Der Ausnutzungsgrad der für Heizung und Warmwasserbereitung benötigten Energie soll gesteigert, der Energiebedarf im Gebäudebereich reduziert und damit letztlich auch der Ausstoß des Treibhausgases CO2 verringert werden. Die Ausrichtung der Anforderungen auf den Primärenergiebedarf des Gebäudes trägt dem Umstand Rechnung, dass die Bauherren mit ihrer Entscheidung für eine bestimmte Gebäude- und Anlagenkonfiguration eine langfristige Weichenstellung für den mit den beheizten Gebäuden verbundenen Energieverbrauch vornehmen; in der vorliegenden neuen Bewertungsregel für die Anlagentechnik (DIN V 4701-10) wird der Primärenergiebedarf demzufolge als Eigenschaft der jeweiligen technischen Lösung beschrieben. Im Rahmen der erforderlichen Energiebedarfsberechnung werden daher entsprechend den Regeln der Technik auch physikalisch-technisch begründete
Primärenergiefaktoren für die verschiedenen Heizungssysteme berücksichtigt. Diese Rechenfaktoren beziehen auch die unterschiedlichen Gegebenheiten der sog. Vorkette, also der Förderung, Aufbereitung, Umwandlung, des Transports und der Verteilung der verschiedenen Energieträger ein. Auf die teilweise sehr hohen Energieverluste auf dem Weg zum Verbraucher hat die Bundesregierung schon im Jahr 1976 in der Begründung zum Regierungsentwurf zum Energieeinsparungsgesetz (EnEG) hingewiesen (BTDrucksache 7/4575, Seite 7 unter 1.).
Je nach dem gewählten Beheizungssystem und der Art der Warmwasserbereitung kann der Primärenergiebedarf der Gebäude für den gleichen Bedarf an Nutzenergie allein bei den herkömmlichen Heizsystemen auf Basis von Öl, Gas und Strom und Fernwärme um mehr als den Faktor 3 differieren. Deutlich unterscheiden sich z.B. auch der dem elektrischen Verbundnetz entnommene Strom einerseits und die aus erneuerbaren Energiequellen gewonnene Energie andererseits im Hinblick auf ihren Bedarf an Primärenergie.
Der Bauherr trifft mit seiner Entscheidung für die Installation eines bestimmten Wärmeerzeugers auch eine Entscheidung für die Nutzung eines bestimmten Energieträgers, die zwangsläufig Konsequenzen sowohl bezüglich der vorgelagerten Schritte der Energieversorgung als auch des volkswirtschaftlichen Gesamtenergiebedarfs zeitigt. Entscheidet er sich zum Beispiel für einen Heizkessel, so kann er damit Wärme aus
Erdgas oder Heizöl erzeugen, nicht aber Fernwärme beziehen. Er kann also grundsätzlich frei auswählen, welcher Primärenergieaufwandsfaktor in seiner Bedarfsberechnung zu berücksichtigen sein wird. Die Orientierung am Primärenergiebedarf des Gebäudes ist im Hinblick auf das Ziel des Energieeinsparungsgesetzes und auch dieser Verordnung geboten. Sie vermeidet zugleich eine das Ziel des Gesetzes in sein Gegenteil verkehrende Gleichbehandlung ungleich gelagerter Sachverhalte sowie eine Ungleichbehandlung gleichartiger Sachverhalte. So ist z. B. die Erzeugung von Heizwärme in einem Heizwerk außerhalb des Gebäudes dem Prozess in einem Heizkessel innerhalb des Gebäudes vergleichbar. Der an der Gebäudegrenze auftretende Endenergiebedarf ist in diesen beiden Fällen bei ansonsten gleichen Verhältnissen aber deutlich verschieden.
Würde sich die Verordnung statt an dem Primärenergiebedarf an dem Endenergiebedarf orientieren, hätte dies eine nicht begründbare Ungleichbehandlung durch Besserstellung von Anlagensystemen mit einem sehr hohen Primärenergiebedarf gegenüber solchen mit einem erheblich niedrigeren Primärenergiebedarf zur Folge, allein deshalb weil bei manchen Systemen der Großteil der Energieverluste in den Vorketten auf dem Weg zum Verbraucher und nicht im Gebäude selbst anfällt. Die Entscheidung für ein System, bei dem die Verluste außerhalb des Gebäudes besonders hoch ausfallen, hätte für den Bauherrn sogar den wirtschaftlichen Vorteil, eine weniger anspruchsvolle Wärmedämmung ausführen zu müssen; sie würde den ohnehin schon hohen Primärenergiebedarf noch weiter erhöhen und dem Gesetzesziel der Energieeinsparung deutlich zuwiderlaufen.
Diesen Konsequenzen kann nur mit der Orientierung am Primärenergiebedarf des Gebäudes begegnet werden, die eine sachlich gebotene Gleichbehandlung der Bauherren unabhängig von ihrer Entscheidung für eine bestimmte Art der Wärmebereitstellung gewährleistet. Im Interesse einer wirksamen Umsetzung des Energiesparziels der §§ 1 und 2 EnEG sollen deshalb die je nach Energieträger unterschiedlich großen Energieverluste
innerhalb des Gebäudes und in der Vorkette außerhalb des Gebäudes bei der Bemessung des künftigen, wirtschaftlich vertretbaren Gesamtanforderungsniveaus (§ 5 EnEG) berücksichtigt werden. Erst diese Differenzierung ermöglicht die gebotene wirtschaftliche Gleichbehandlung. Die technische Grundlage stellt die deutsche Vornorm DIN V 4701-10 bereit.
b) Verschärfung der Anforderungen im Neubau
Die Energieeinsparverordnung stellt unterschiedliche Anforderungen an Neubauten und an bestehende Gebäude. Für den Neubaubereich orientiert sich das Anforderungsniveau an einem Zielwert für die Senkung des Energiebedarfs gegenüber geltendem Recht um im Mittel 30 %. Dies entspricht auch einer Entschließung, die der Bundesrat bei der Zustimmung zur Wärmeschutzverordnung (WärmeschutzV) gefasst hat. Mit Rücksicht auf das Wirtschaftlichkeitsgebot des § 5 EnEG muss bei der Verschärfung der Anforderungen differenziert werden. Gutachterlichen Untersuchungen zufolge ist der wirtschaftliche Spielraum für die Verschärfung der Anforderungen an Neubauten bei kleinen, freistehenden Gebäuden - also den klassischen Einfamilienhäusern - deutlich geringer als bei großen, kompakten Gebäuden. Im Bereich der Einfamilienhäuser können auf dieser Grundlage die Anforderungen nur um etwas mehr als 25 % verschärft werden, während die Anhebung bei großen, kompakten Gebäuden mit etwa 35 % zu beziffern ist.
Um diesen Erkenntnissen Rechnung zu tragen, soll an dem bewährten Konzept der Wärmeschutzverordnung festgehalten werden, die Anforderungen in Abhängigkeit vom Verhältnis der wärmeübertragenden Umfassungsfläche des Gebäudes zu seinem Volumen zu bemessen.
c) Integration von Wärmeschutz und Anlagentechnik
Bei einer weiteren Verschärfung der energetischen Anforderungen gewinnt das Zusammenspiel zwischen dem Gebäude und seiner Anlagentechnik zunehmend an Bedeutung. Da mittlerweile geeignete technische Regeln vorliegen, kann die Verordnung im Neubaubereich auf eine ganzheitliche Betrachtung von Gebäude und Anlagentechnik ausgerichtet werden. Die Handlungsfreiheit von Bauherren und Planern wird mit dieser Betrachtungsweise - anders als bei Einzelanforderungen - kaum eingeschränkt.
Ferner ist die Berücksichtigung der Anlagentechnik im Hinblick auf das Wirtschaftlichkeitsgebot des Energieeinsparungsgesetzes sinnvoll, weil eine übergreifende, an das Gebäude als Ganzes gerichtete, energiebezogene Anforderung in der Regel einfacher und wirtschaftlicher zu erfüllen ist als Einzelanforderungen auf entsprechendem Niveau. Schließlich werden so die Gestaltungsspielräume des Planers nicht unnötig eingeengt. Bei neuen Wohngebäuden soll auch der Energiebedarf für die Warmwasserbereitung in die Berechnungen einfließen. Dabei soll der spezifische Warmwasserbedarf in einer Höhe eingehen, die in einer breit angelegten Untersuchung des Warmwasserverbrauchs in Wohngebäuden ermittelt worden ist.
Für Nicht-Wohngebäude soll von der Einbeziehung des Energiebedarfs für die Warmwasserbereitung abgesehen werden. Soweit in diesen Gebäuden überhaupt in nennenswertem Umfang Warmwasser bereitgestellt wird, ist diese stark von der Gebäudenutzung abhängig. Er entzieht sich damit einer typisierenden normativen Regelung.
d) Vereinfachtes Nachweisverfahren bei Wohngebäuden
Eine anspruchsvollere und flexiblere Lösung, die auch die Erstellung aussagekräftiger Energiebedarfsausweise ermöglicht, soll das bisher in der Wärmeschutzverordnung enthaltene sog. Bauteilverfahren für bestimmte Wohngebäude ablösen. Das heißt insbesondere, dass auch Wohngebäude künftig grundsätzlich die gleichen Anforderungen zu erfüllen haben wie andere Gebäude mit normalen Innentemperaturen, also insbesondere die Begrenzung des Jahres-Primärenergiebedarfs. Allerdings sind auch in dieser Verordnung für Wohngebäude im anzuwendenden Rechen- bzw. Nachweisverfahren weiterhin angemessene Vereinfachungen vorgesehen.
Wohngebäude stellen das größte von der Verordnung betroffene Bauvolumen dar. Sie werden zumeist mit deutlich geringerer Planungstiefe errichtet als andere beheizte Gebäude. Die bei Wohngebäuden in der Regel verwendeten einfacheren Konstruktionen und die üblichen Fensterflächenanteile rechtfertigen deutliche Vereinfachungen in der Berechnung. Für das Verfahren wird daher in Anhang 1 eine vereinfachte Berechnungsvorschrift
für die Ermittlung des Jahres-Primärenergiebedarfs von bestimmten Wohngebäuden vorgegeben, die insbesondere mit der einfachen der drei zur Bewertung der Anlagentechnik in DIN V 4701-10 vorgesehenen Verfahren zur Ermittlung von Anlagenaufwandszahlen zusammenwirken soll. Mit dem vereinfachten Verfahren für Wohngebäude wird auch ein Beitrag zur Erleichterung bei der Bauplanung für die Regionen geleistet, in denen nach Landesrecht beispielsweise auch qualifizierte Handwerksmeister bei der Bauplanung vorlageberechtigt sind.
e) Anforderungen für den Gebäudebestand
Wesentliche Regelungen für den Gebäudebestand sind die verschärften energetischen Anforderungen bei bestimmten baulichen und anlagentechnischen Änderungen sowie unmittelbar wirkende Verpflichtungen zur Nachrüstung von Gebäuden und Anlagen. Zur fakultativen Einführung von Energieverbrauchskennwerten und der bedingten Einführung von Energiebedarfsausweisen bei wesentlichen Änderungen vgl. unten g).
Im Zusammenhang mit Änderungen an bestehenden Gebäuden, wie etwa dem Ersatz, dem erstmaligen Einbau und der Erneuerung von Außenbauteilen sowie von Teilen der Heizungsanlage, werden auch künftig Anforderungen an die energetische Qualität dieser Bauteile gestellt. Die der Verordnung unterliegenden Sachverhalte werden im Lichte der jüngeren technischen Entwicklung erweitert (z.B. um den Tatbestand der Außenputzerneuerung). Zugleich werden die Anforderungen an den fortgeschrittenen Stand der Technik angepasst. Die wirtschaftliche Vertretbarkeit der verschärften energetischen Anforderungen ist durch Gutachten belegt. Die Anforderungen an Maßnahmen im Gebäudebestand können vor allem dann erheblich zur Energieeinsparung und zur Umweltentlastung beitragen, wenn die Investitionsbereitschaft im Gebäudebestand durch Förderprogramme gestützt und eine Verbesserung des Vollzugs in diesem Bereich sichergestellt wird.
Einen weiteren Schwerpunkt der Verordnung bilden die Nachrüstungsvorschriften für bestehende Gebäude und Anlagen. Die vorgesehenen Verpflichtungen zur Nachrüstung sind in besonderem Maße wirtschaftlich, weil sich ihre Kosten in verhältnismäßig kurzer Zeit amortisieren. Vergleichbare Regelungen gab es bereits im Anwendungsbereich der Heizungsanlagen-Verordnung (HeizAnlV) (z. B. nachträglicher Ausstattung mit Steuerungs- und Regelungseinrichtungen). Weitere Einsparpotenziale sollen hier durch die Außerbetriebnahme von Heizkesseln erschlossen werden, die vor 1978 eingebaut worden sind. Ferner soll eine Pflicht zur nachträglichen Dämmung bestimmter Wärme- und Warmwasserverteilungseinrichtungen aufgenommen werden. Als bauliche Nachrüstungspflicht soll die nachträgliche Dämmung oberster Geschossdecken unter nicht ausgebauten Dachräumen eingeführt werden, für welche die Wirtschaftlichkeit ebenfalls generell gegeben ist.
f) Erleichterung des Einsatzes erneuerbarer Energien und der Kraft-Wärme-Kopplung
Einen zunehmend wichtigen Beitrag zur Energieeinsparung und damit auch zur Vermeidung von CO2-Emissionen soll die Nutzung erneuerbarer Energien leisten. Bei der Bemessung der Anforderungen soll deshalb auch die Verwendung erneuerbarer Energien so weit begünstigt werden, wie dies unter Beachtung der Ziele des Energieeinsparungsgesetzes und des Wirtschaftlichkeitsgebots des § 5 Abs. 1 EnEG vertretbar ist. Gerade im Gebäudebereich eröffnen sich breite Anwendungsmöglichkeiten für erneuerbare Energien und auch für Wärme aus der Kraft-Wärme-Kopplung, zumal hier insbesondere zur Wärmeerzeugung und zur Warmwasserbereitung seit Jahren bewährte Techniken zur Verfügung stehen. Die Berücksichtigung erneuerbarer Energien in der Verordnung wird dadurch erleichtert, dass sowohl die europäische Berechnungsnorm über „Wärmetechnisches Verhalten von Gebäuden für wohn- und wohnähnliche Nutzungen" (DIN EN 832) als auch die nationale Norm zur Bewertung der Effizienz von Heizungsanlagen DIN V 4701-10 eine rechnerische Begünstigung von erneuerbaren Energie vorsehen.
g) Erhöhung der Transparenz für Bauherrn und Nutzer durch Energieausweise
Die Bundesregierung verfolgt das Ziel, im Gebäudebereich schrittweise Energiekennzahlen einzuführen, um mehr Transparenz für den Verbraucher zu schaffen. Hierdurch soll die Bedeutung des Merkmals „Energieeffizienz" bei Errichtung, Kauf und Anmietung von Gebäuden und Wohnungen erhöht werden.
Für Neubauten wird - als Weiterentwicklung des Wärmebedarfsausweises nach der Wärmeschutzverordnung - ein Energiebedarfsausweis eingeführt, der auf den bei der Planung zu führenden Nachweisen aufbaut. Grundlage hierfür ist - neben dem Jahres-Primärenergiebedarf - der Endenergiebedarf, der für den Verbraucher am aussagekräftigsten ist. Mit der Verbreitung von Energiebedarfsausweisen im Neubau wird sich am Grundstücksmarkt zunehmend das Bewusstsein für die Bedeutung der energetischen Eigenschaften von Gebäuden bilden.
Für den Gebäudebestand werden Energieverbrauchskennwerte fakultativ eingeführt. Lediglich im Falle wesentlicher Änderungen (§ 13 Abs. 2) sind Energiebedarfsausweise unter bestimmten Voraussetzungen, insbesondere bei Vorliegen von ausreichend differenzierten Berechnungen, vorgesehen. Für weitergehende, rechtsverbindliche Lösungen wie im Neubau, die eine vollständige Erfassung der energiebezogenen Merkmale des Gebäudes erforderlich machen würden, reichen die gesetzlichen Ermächtigungsgrundlagen nicht aus.
Auch würden andere weitergehende Regelungen - z. B., wenn dem Gebäudeeigentümer eine generelle Verpflichtung zur Offenlegung von Verbrauchsdaten zurückliegender Jahre auferlegt würde - im Hinblick auf die Ermächtigungsgrundlagen, den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und den Datenschutz an rechtliche Grenzen stoßen. Für bestehende Gebäude soll daher ein an ohnehin vorliegende Verbrauchsdaten geknüpfter Energieverbrauchskennwert zwar definiert, seine Anwendung aber freigestellt werden. Die Bundesregierung geht davon aus, dass die bestehenden Marktmechanismen sowie die - teilweise auch durch § 13 Abs. 6 begründete - Informationsmöglichkeiten auch ohne ordnungsrechtliche Verpflichtung zu einer raschen Verbreitung solcher Kennwerte führen.
h) Verweise auf Regeln der Technik, Anpassung an die europäische Normung
Der Weiterentwicklung der technischen Regeln - insbesondere den neuen europäischen Regelwerken - wird Rechnung getragen. In weiten Bereichen des Bauwesens werden in den kommenden Jahren europäische technische Spezifikationen in Kraft treten, darunter auch Prüf- und Berechnungsnormen für die thermische Bauphysik sowie Produktnormen für wärmeschutzrelevante Produkte. Diese technischen Regeln werden nicht immer deckungsgleich mit den hergebrachten nationalen Normen sein können; eine lückenlose Beschreibung aller für die Zwecke dieser Verordnung relevanter Produkte wird auch künftig nicht zu erwarten sein. Hier wird insbesondere eine weitere Abstimmung mit den Verfahren nach dem Bauproduktenrecht erforderlich (§ 15 Abs. 3).
Die Energieeinsparverordnung soll nicht mit umfänglichen technischen Regelungen befrachtet werden, sondern durchgängig statisch - soweit wie möglich und vertretbar - auf Regeln der Technik verweisen, und zwar vorrangig auf inzwischen europäisch harmonisierte technische Normen. Durch Verweis auf die seit Ende 1998 vorliegende europäische Berechnungsnorm EN 832 ist nunmehr die Möglichkeit gegeben, auf die Darstellung von Nachweisregeln in der Verordnung weitgehend zu verzichten.
Die DIN EN 832 wird insbesondere hinsichtlich der klimatischen Randbedingungen, die europäisch nicht geregelt werden können, durch die deutsche Vornorm DIN V 4108-6 ergänzt. In Anhang D dieser Norm sind darüber hinaus aber auf Anregung aus den Bundesministerien auch standardisierte Nutzungsbedingungen (z.B. Innentemperaturen, Lüftungsraten) aufgenommen worden, die für einen Nachweis nach der Energieeinsparverordnung zugrunde zu legen sind. Damit stehen für die Anwendung der Verordnung alle Randbedingungen zusammenhängend zur Verfügung.
Für den Bereich der Anlagentechnik, der in der europäischen Normung nicht abschließend geregelt ist, wird auf die deutsche Vornorm DIN V 4701-10 verwiesen. Diese Norm ermöglicht schon in frühen Planungsphasen eine Bewertung der Anlagentechnik, wobei insbesondere die energetischen und geometrischen Eigenschaften des Gebäudes sowie Grundsatzentscheidungen des Bauherrn für bestimmte Wärmeversorgungsformen (Art des Heizungssystems, Energieträger, Einbeziehung erneuerbarer Energien u.s.w.) Berücksichtigung finden. Die Umrechnung des Wärmebedarfs nach DIN EN 832 i.V.m. DIN 4108-6 in den End- und Primärenergiebedarf richtet sich nach den Vorgaben der DIN V 4701-10.
i) Rechtsvereinfachung
Entsprechend ihrem integrativen Ansatz soll die vorliegende Verordnung die Wärmeschutz- und die Heizungsanlagen-Verordnung in einer einheitlichen Verordnung zusammenfassen und weiterentwickeln. Neben der damit gewonnenen Einheit wichtiger Bestandteile des Energieeinsparrechts wird - unter weitgehendem Verzicht auf das bisherige System verschiedener Einzelvorschriften - eine Hauptanforderung vorgesehen, die für Planer und Bauherrn wegen der Bilanzierungsmöglichkeit flexibler zu handhaben ist. Diese Anforderung ist eine sachgerecht nach technischen Regeln bewertete Zusammenfassung der im Energieeinsparungsgesetz genannten Anforderungsgegenstände und bewegt sich damit im gesetzlich vorgegebenen Regelungsrahmen. Künftig haben Bauherrn und Planer jedoch die Wahl, die Gesamtanforderung durch mehr Wärmeschutz oder effizientere Anlagentechnik zu erfüllen.
j) Umsetzung europäischer Richtlinien in nationales Recht
Die in der Wärmeschutz- und der Heizungsanlagen-Verordnung enthaltene Umsetzung einschlägiger europäischer Richtlinien wird fortgeschrieben. Dabei handelt es sich um
Hinsichtlich des Wirtschaftlichkeitsgebotes des Energieeinsparungsgesetzes kommt es der Umsetzung der SAVE-Richtlinie durch die vorliegende Verordnung entgegen, dass auch diese Richtlinie eine dem Wirtschaftlichkeitsgebot vergleichbare Regelung (Art. 8) enthält. Danach braucht die Umsetzung nur so weit zu gehen, wie eine Wirtschaftlichkeit gegeben ist. Von daher ist das Energieeinsparungsgesetz als Rechtsgrundlage für die Umsetzung der Vorgaben dieser Richtlinie bezüglich des Wärmeschutzes und der Energieausweise geeignet.
Ein Teil der Umsetzung der Heizkesselrichtlinie in der Heizungsanlagen-Verordnung wurde von der Europäischen Kommission beanstandet. Den Bedenken der Kommission soll in der Energieeinsparverordnung Rechnung getragen werden (§§ 11 und 15 Abs. 2); die Neuregelung soll zugleich den Belangen der Energieeinsparung unter den in Deutschland gegebenen Verhältnissen gerecht werden. Die Richtlinie gibt es dem nationalen Gesetzgeber ausdrücklich auf, die Inbetriebnahme der unterschiedlichen Klassen von Heizkesseln unter Berücksichtigung des Klimas und der Nutzungsmerkmale der Gebäude zu regeln.
3. Wirtschaftliche Vertretbarkeit der Anforderungen, Auswirkungen auf die Baukosten, Mieten und Preise
a) Wirtschaftliche Vertretbarkeit
Auf Grund der §§ 5 und 4 Abs. 3 EnEG müssen die durch Anforderungen der energiesparrechtlichen Verordnungen verursachten Mehrkosten nach dem Stand der Technik für Gebäude gleicher Art und Nutzung generell wirtschaftlich vertretbar sein. Aus den der Bundesregierung vorliegenden Gutachten zur Wirtschaftlichkeit ergibt sich, dass die durch diese Verordnung bedingten Mehraufwendungen deutlich innerhalb der üblichen Gebäude- und Anlagennutzungsdauern bzw. bei bestehenden Gebäuden der Restnutzungsdauern durch die laufenden Energiekosteneinsparungen generell wieder erwirtschaftet werden können. Dies trifft sowohl auf die Anforderungen an Neubauten als auch auf die bedingten Anforderungen im Gebäudebestand zu. Ein besonders hoher Maßstab bezüglich der Wirtschaftlichkeit wird an die Nachrüstungsanforderungen in § 9 gelegt; sie amortisieren sich bereits in wenigen Jahren. Das Wirtschaftlichkeitsgebot ist damit beachtet.
b) Gebäudekosten
Der neue integrative Ansatz der Verordnung erlaubt dem Bauherrn, die verschärften energetischen Zielvorgaben nach eigener Entscheidung stärker über den baulichen Wärmeschutz, stärker über die Anlagentechnik oder mit einer Kombination beider Sachbereiche zu erfüllen. Die künftigen Gebäudekosten sind davon abhängig, in welchem der beiden Bereiche der Schwerpunkt der Maßnahmen liegen wird. Kostensteigerungen lassen sich im Neubau oft sogar ganz vermeiden, wenn das Gebäude mit einer optimierten Anlagentechnik ganzheitlich geplant wird. Mehrkosten sind dagegen zu erwarten, wenn die neue Flexibilität der Verordnung nicht genutzt wird und die vorgeschriebenen energetischen Verbesserungen gegenüber geltendem Recht allein auf der baulichen Seite umgesetzt werden. Für diesen Fall ist nach den vorliegenden Gutachten bei großen Wohngebäuden (insbesondere Mehrfamilienhäusern) trotz deutlich höherer Anforderungen (schärfere spezifische Grenzwerte) als im Bereich kleinerer Wohngebäude (insbesondere Einfamilienhäuser) von Mehraufwendungen in Höhe von etwa 1 - 1,5 % der Gebäudekosten auszugehen; bei kleineren Wohngebäude ist mit Mehraufwendungen von etwa 1,5 - 2 % der Gebäudekosten zu rechnen. Für Nicht-Wohngebäude dürften die Mehrkosten bei einem nicht integrativen Planungskonzept unter 1% liegen.
Die angegebenen Kostensteigerungen sind durch gutachterliche Untersuchungen belegt, in denen die Anlagentechnik gegenüber dem geltenden Recht unverändert gehalten wurde und die Verbesserungen allein beim baulichen Wärmeschutz ansetzten. Die Ergebnisse werden durch Erkenntnisse aus Förderprogrammen untermauert. Inwieweit sich die Kostenfolgen tatsächlich verwirklichen, wird maßgeblich von der künftigen Praxis der Gebäudeplanung, aber auch von der Entwicklung der Marktpreise für Produkte, welche die strengeren Vorgaben dieser Verordnung erfüllen, bestimmt. Obwohl sich bei der zurückliegenden Novellierung der Wärmeschutzverordnung im Jahre 1993 aus den damaligen Gutachten Erhöhungen der Gebäudekosten in derselben Größenordnung ergaben, sind in der Praxis statistisch kaum verordnungsbedingte Erhöhungen der Gebäudekosten nachweisbar.
c) Preisniveau bei Bauprodukten
Da einige Bauprodukte von hoher energetischer Qualität künftig Standardprodukte sein werden, ist für diese Produkte mit einem Sinken der Preise infolge der Skaleneffekte bei Herstellung und Vertrieb zu rechnen. Diese Wirkung trat schon bei den zurückliegenden Novellierungen der Wärmeschutz- und der Heizungsanlagen-Verordnung auf (z. B. bei Fenstern und bei Thermostatventilen).
d) Mieten und Gesamtwohnkosten, Verbraucherpreise
Weil die Anforderungen der Verordnung sämtlich dem Wirtschaftlichkeitsgebot genügen, ist davon auszugehen, dass investiv bedingte Steigerungen der Mieten und Gesamtwohnkosten durch die eingesparten Energiekosten weitgehend kompensiert werden. Für das Verbraucherpreisniveau sind eher die Gesamtwohnkosten maßgebend.
Mit wahrnehmbaren Auswirkungen auf das Preisniveau, insbesondere das Verbraucherpreisniveau, ist vor diesem Hintergrund nicht zu rechnen.
4. Auswirkungen auf die öffentlichen Haushalte
a) Bund, Länder und Gemeinden als Bauherrn
Nach der vom Statistischen Bundesamt herausgegebenen Bautätigkeitsstatistik wurden im Jahre 1998 für die öffentlichen Bauherrn - Bund, Länder und Gemeinden - rund 2600 Neubauten fertiggestellt, die mit Gebäudekosten von insgesamt rund 9 Mrd. DM veranschlagt waren. Es handelte sich dabei fast ausschließlich um größere Nicht-Wohngebäude, in der Regel mit Büro- oder ähnlicher Nutzung. Vorliegende gutachterliche Untersuchungen weisen bei solchen Gebäuden eine Erhöhung der Gebäudekosten von deutlich unter einem Prozent aus. Auf der Basis der genannten Daten des Jahres 1998 wird die jährliche Mehrbelastung von Bund, Länder und Gemeinden durch die Neubau-Anforderungen der Verordnung mit 70 bis 90 Mio DM geschätzt.
Für die Kostenfolgen der Anforderungen an den Gebäudebestand lässt sich für die öffentlichen Bauherrn eine entsprechende Hochrechnung nicht durchführen; weder ist die Summe der energierelevanten Maßnahmen an bestehenden Gebäuden statistisch erfasst noch liegen Erkenntnisse darüber vor, welcher Art diese Maßnahmen sind und wie der derzeitige Zustand der zahlreichen Gebäude ist. Dies wäre aber Voraussetzung für eine aussagefähige Hochrechnung, da die zu erwartenden Mehrkosten je nach Art der Maßnahme und der Gebäude deutlich verschieden sein können.
Auch für die Baumaßnahmen von Bund, Ländern und Gemeinden gilt jedoch als Folge der Ausrichtung der Verordnung am Wirtschaftlichkeitsgebot, dass sich Mehraufwendungen innerhalb angemessener Zeit generell durch eingesparte Energiekosten amortisieren. Folglich werden die investiven Mehrkosten schon sehr bald - im Bestand in der Regel innerhalb von 15 Jahren - durch Einsparungen bei anderen Titeln der Haushalte kompensiert; die Anwendung der Verordnung trägt mittelfristig also zur Haushaltskonsolidierung bei.
b) Verwaltungskosten
Die Verordnung stellt es den Ländern grundsätzlich frei, auf welchem Wege und in welchem Umfang sie die Einhaltung der Anforderungen überwachen. Bei der geltenden Wärmeschutzverordnung erfolgt die Überwachung der Anforderungen - soweit hierfür Verfahren vorgeschrieben sind - im Rahmen des Vollzuges des Bauordnungsrechts. Die Energieeinsparverordnung erfordert keine Änderung dieser Praxis und verursacht daher keine zusätzlichen Vollzugskosten bei den Ländern und Gemeinden. Nennenswerte zusätzliche Verwaltungskosten für die Ermittlung und Bekanntmachung der Vergleichsmaßstäbe für Energieverbrauchkennwerte (§ 13 Abs. 6) können vermieden werden, weil eine weitgehende Nutzung der Erkenntnisse aus der verbrauchsabhängigen Abrechnung der Heiz- und Warmwasserkosten vorgesehen ist.
Hinweis:
Diese Informationen werden vom Zentrum für Umweltbewusstes Bauen e.V. kostenlos bereitstellt. Jede Form Haftung und Gewährleistung für die technische oder sachliche Richtigkeit sind ausgeschlossen.
I. Allgemeines
1. Anlass und Ziele
Die Bundesregierung ist bereits in der Begründung zur Novelle der Wärmeschutzverordnung vom 16. August 1994 davon ausgegangen, dass für Neubauten Ende des Jahrzehnts eine weitere Anpassung des Anforderungsniveaus möglich sein könnte, die zu zusätzlichen Senkungen des Energiebedarfs in Höhe von rd. 25 bis 30 % führen könnte. Der Bundesrat hat anlässlich seiner Zustimmung zur Wärmeschutzverordnung im Oktober 1993 in einer Entschließung eine entsprechende Verschärfung für Neubauten und eine Ausweitung der ordnungsrechtlichen Vorschriften im Gebäudebestand gefordert. Mit der vorliegenden Verordnung werden diese Erwartungen aufgegriffen.
Wegen des bedeutsamen Einsparpotenzials im Gebäudebereich bildet die Energieeinsparverordnung auch ein wesentliches Element des Klimaschutzprogramms der Bundesregierung. Gut ein Drittel der CO2-Emissionen wird dem Energieverbrauch im Gebäudebereich zugerechnet. Die jetzt vorgesehene Verschärfung der Anforderungen ist deshalb auch Bestandteil der Initiative der Bundesregierung zur Senkung der CO2-Emissionen, durch die bis zum Jahre 2005 eine Verminderung der Emissionen gegenüber dem Stand von 1990 um 25 % erreicht werden soll.
Mit dieser Verordnung soll vor allem der Energiebedarf für die Beheizung von Gebäuden und die Warmwasserbereitung nachhaltig begrenzt werden. Zu diesem Zweck werden die Wärmeschutzverordnung und die Heizungsanlagen-Verordnung in einer Verordnung zusammengefasst und ihre Anforderungen mit den folgenden Schwerpunkten weiterentwickelt:
Neubau
| · | Senkung des Energiebedarfs neu zu errichtender Gebäude auf einen Niedrigenergiehausstandard, also um durchschnittlich 30 % gegenüber dem Niveau des geltenden Rechts, |
| · | Übergang zu einer ganzheitlichen Betrachtung von Neubauten unter Einbeziehung der Anlagentechnik, auch um das Einsparziel flexibel und kostengünstig zu erreichen, |
| · | Weiterentwicklung des vereinfachten Nachweisverfahrens für bestimmte Wohngebäude, |
| · | Erleichterung des Einsatzes erneuerbarer Energien zur Heizung, Lüftung und Warmwasserbereitung insbesondere bei Neubauten, |
| · | Erhöhung der Transparenz für Bauherren und Nutzer durch aussagefähige Energieausweise. |
Gebäudebestand
| · | Verschärfung der energetischen Anforderungen bei wesentlichen Änderungen an Bauteilen, die erneuert, ersetzt oder erstmalig eingebaut werden, |
| · | Verpflichtung zur Außerbetriebnahme besonders alter Heizkessel, die deutlich unter den heutigen Effizienzstandards liegen, bis zum Ende des Jahres 2005 bzw. 2008, |
| · | Dämmung von obersten Geschossdecken und von ungedämmten Rohrleitungen für die Wärmeverteilung und Warmwasser bis Ende 2005, |
| · | Rahmen für freiwillige Angabe von Energieverbrauchskennwerten. |
Übergreifende Schwerpunkte
| · | Rechtsvereinfachung durch Zusammenfassung von Wärmeschutz- und Heizungsanlagen-Verordnung zu einer einheitlichen Verordnung, |
| · | Entlastung des Verordnungstextes durch Verweise auf Regeln der Technik, |
| · | Umsetzung europarechtlicher Vorgaben, |
| · | Anpassung der energiesparrechtlichen Vorschriften an die Weiterentwicklung der technischen Regeln, insbesondere die neuen europäischen Normen. |
2. Schwerpunkte der Verordnung im einzelnen
a) Beitrag der Energieeinsparung zum Klimaschutz
Mit den Neuregelungen für Neubauten soll der Energiebedarf neu zu errichtender Gebäude um durchschnittlich 30 % im Verhältnis zu dem Niveau des geltenden Rechts
gesenkt werden. Damit wird eine weitere Stufe des Niedrigenergiehausstandards im Neubau eingeführt.
Eine wesentliche Weichenstellung der Energieeinsparverordnung ist die vorgesehene Umstellung der Anforderungen an Neubauten vom Jahres-Heizwärmebedarf auf den Jahres-Primärenergiebedarf des Gebäudes. Der Ausnutzungsgrad der für Heizung und Warmwasserbereitung benötigten Energie soll gesteigert, der Energiebedarf im Gebäudebereich reduziert und damit letztlich auch der Ausstoß des Treibhausgases CO2 verringert werden. Die Ausrichtung der Anforderungen auf den Primärenergiebedarf des Gebäudes trägt dem Umstand Rechnung, dass die Bauherren mit ihrer Entscheidung für eine bestimmte Gebäude- und Anlagenkonfiguration eine langfristige Weichenstellung für den mit den beheizten Gebäuden verbundenen Energieverbrauch vornehmen; in der vorliegenden neuen Bewertungsregel für die Anlagentechnik (DIN V 4701-10) wird der Primärenergiebedarf demzufolge als Eigenschaft der jeweiligen technischen Lösung beschrieben. Im Rahmen der erforderlichen Energiebedarfsberechnung werden daher entsprechend den Regeln der Technik auch physikalisch-technisch begründete
Primärenergiefaktoren für die verschiedenen Heizungssysteme berücksichtigt. Diese Rechenfaktoren beziehen auch die unterschiedlichen Gegebenheiten der sog. Vorkette, also der Förderung, Aufbereitung, Umwandlung, des Transports und der Verteilung der verschiedenen Energieträger ein. Auf die teilweise sehr hohen Energieverluste auf dem Weg zum Verbraucher hat die Bundesregierung schon im Jahr 1976 in der Begründung zum Regierungsentwurf zum Energieeinsparungsgesetz (EnEG) hingewiesen (BTDrucksache 7/4575, Seite 7 unter 1.).
Je nach dem gewählten Beheizungssystem und der Art der Warmwasserbereitung kann der Primärenergiebedarf der Gebäude für den gleichen Bedarf an Nutzenergie allein bei den herkömmlichen Heizsystemen auf Basis von Öl, Gas und Strom und Fernwärme um mehr als den Faktor 3 differieren. Deutlich unterscheiden sich z.B. auch der dem elektrischen Verbundnetz entnommene Strom einerseits und die aus erneuerbaren Energiequellen gewonnene Energie andererseits im Hinblick auf ihren Bedarf an Primärenergie.
Der Bauherr trifft mit seiner Entscheidung für die Installation eines bestimmten Wärmeerzeugers auch eine Entscheidung für die Nutzung eines bestimmten Energieträgers, die zwangsläufig Konsequenzen sowohl bezüglich der vorgelagerten Schritte der Energieversorgung als auch des volkswirtschaftlichen Gesamtenergiebedarfs zeitigt. Entscheidet er sich zum Beispiel für einen Heizkessel, so kann er damit Wärme aus
Erdgas oder Heizöl erzeugen, nicht aber Fernwärme beziehen. Er kann also grundsätzlich frei auswählen, welcher Primärenergieaufwandsfaktor in seiner Bedarfsberechnung zu berücksichtigen sein wird. Die Orientierung am Primärenergiebedarf des Gebäudes ist im Hinblick auf das Ziel des Energieeinsparungsgesetzes und auch dieser Verordnung geboten. Sie vermeidet zugleich eine das Ziel des Gesetzes in sein Gegenteil verkehrende Gleichbehandlung ungleich gelagerter Sachverhalte sowie eine Ungleichbehandlung gleichartiger Sachverhalte. So ist z. B. die Erzeugung von Heizwärme in einem Heizwerk außerhalb des Gebäudes dem Prozess in einem Heizkessel innerhalb des Gebäudes vergleichbar. Der an der Gebäudegrenze auftretende Endenergiebedarf ist in diesen beiden Fällen bei ansonsten gleichen Verhältnissen aber deutlich verschieden.
Würde sich die Verordnung statt an dem Primärenergiebedarf an dem Endenergiebedarf orientieren, hätte dies eine nicht begründbare Ungleichbehandlung durch Besserstellung von Anlagensystemen mit einem sehr hohen Primärenergiebedarf gegenüber solchen mit einem erheblich niedrigeren Primärenergiebedarf zur Folge, allein deshalb weil bei manchen Systemen der Großteil der Energieverluste in den Vorketten auf dem Weg zum Verbraucher und nicht im Gebäude selbst anfällt. Die Entscheidung für ein System, bei dem die Verluste außerhalb des Gebäudes besonders hoch ausfallen, hätte für den Bauherrn sogar den wirtschaftlichen Vorteil, eine weniger anspruchsvolle Wärmedämmung ausführen zu müssen; sie würde den ohnehin schon hohen Primärenergiebedarf noch weiter erhöhen und dem Gesetzesziel der Energieeinsparung deutlich zuwiderlaufen.
Diesen Konsequenzen kann nur mit der Orientierung am Primärenergiebedarf des Gebäudes begegnet werden, die eine sachlich gebotene Gleichbehandlung der Bauherren unabhängig von ihrer Entscheidung für eine bestimmte Art der Wärmebereitstellung gewährleistet. Im Interesse einer wirksamen Umsetzung des Energiesparziels der §§ 1 und 2 EnEG sollen deshalb die je nach Energieträger unterschiedlich großen Energieverluste
innerhalb des Gebäudes und in der Vorkette außerhalb des Gebäudes bei der Bemessung des künftigen, wirtschaftlich vertretbaren Gesamtanforderungsniveaus (§ 5 EnEG) berücksichtigt werden. Erst diese Differenzierung ermöglicht die gebotene wirtschaftliche Gleichbehandlung. Die technische Grundlage stellt die deutsche Vornorm DIN V 4701-10 bereit.
b) Verschärfung der Anforderungen im Neubau
Die Energieeinsparverordnung stellt unterschiedliche Anforderungen an Neubauten und an bestehende Gebäude. Für den Neubaubereich orientiert sich das Anforderungsniveau an einem Zielwert für die Senkung des Energiebedarfs gegenüber geltendem Recht um im Mittel 30 %. Dies entspricht auch einer Entschließung, die der Bundesrat bei der Zustimmung zur Wärmeschutzverordnung (WärmeschutzV) gefasst hat. Mit Rücksicht auf das Wirtschaftlichkeitsgebot des § 5 EnEG muss bei der Verschärfung der Anforderungen differenziert werden. Gutachterlichen Untersuchungen zufolge ist der wirtschaftliche Spielraum für die Verschärfung der Anforderungen an Neubauten bei kleinen, freistehenden Gebäuden - also den klassischen Einfamilienhäusern - deutlich geringer als bei großen, kompakten Gebäuden. Im Bereich der Einfamilienhäuser können auf dieser Grundlage die Anforderungen nur um etwas mehr als 25 % verschärft werden, während die Anhebung bei großen, kompakten Gebäuden mit etwa 35 % zu beziffern ist.
Um diesen Erkenntnissen Rechnung zu tragen, soll an dem bewährten Konzept der Wärmeschutzverordnung festgehalten werden, die Anforderungen in Abhängigkeit vom Verhältnis der wärmeübertragenden Umfassungsfläche des Gebäudes zu seinem Volumen zu bemessen.
c) Integration von Wärmeschutz und Anlagentechnik
Bei einer weiteren Verschärfung der energetischen Anforderungen gewinnt das Zusammenspiel zwischen dem Gebäude und seiner Anlagentechnik zunehmend an Bedeutung. Da mittlerweile geeignete technische Regeln vorliegen, kann die Verordnung im Neubaubereich auf eine ganzheitliche Betrachtung von Gebäude und Anlagentechnik ausgerichtet werden. Die Handlungsfreiheit von Bauherren und Planern wird mit dieser Betrachtungsweise - anders als bei Einzelanforderungen - kaum eingeschränkt.
Ferner ist die Berücksichtigung der Anlagentechnik im Hinblick auf das Wirtschaftlichkeitsgebot des Energieeinsparungsgesetzes sinnvoll, weil eine übergreifende, an das Gebäude als Ganzes gerichtete, energiebezogene Anforderung in der Regel einfacher und wirtschaftlicher zu erfüllen ist als Einzelanforderungen auf entsprechendem Niveau. Schließlich werden so die Gestaltungsspielräume des Planers nicht unnötig eingeengt. Bei neuen Wohngebäuden soll auch der Energiebedarf für die Warmwasserbereitung in die Berechnungen einfließen. Dabei soll der spezifische Warmwasserbedarf in einer Höhe eingehen, die in einer breit angelegten Untersuchung des Warmwasserverbrauchs in Wohngebäuden ermittelt worden ist.
Für Nicht-Wohngebäude soll von der Einbeziehung des Energiebedarfs für die Warmwasserbereitung abgesehen werden. Soweit in diesen Gebäuden überhaupt in nennenswertem Umfang Warmwasser bereitgestellt wird, ist diese stark von der Gebäudenutzung abhängig. Er entzieht sich damit einer typisierenden normativen Regelung.
d) Vereinfachtes Nachweisverfahren bei Wohngebäuden
Eine anspruchsvollere und flexiblere Lösung, die auch die Erstellung aussagekräftiger Energiebedarfsausweise ermöglicht, soll das bisher in der Wärmeschutzverordnung enthaltene sog. Bauteilverfahren für bestimmte Wohngebäude ablösen. Das heißt insbesondere, dass auch Wohngebäude künftig grundsätzlich die gleichen Anforderungen zu erfüllen haben wie andere Gebäude mit normalen Innentemperaturen, also insbesondere die Begrenzung des Jahres-Primärenergiebedarfs. Allerdings sind auch in dieser Verordnung für Wohngebäude im anzuwendenden Rechen- bzw. Nachweisverfahren weiterhin angemessene Vereinfachungen vorgesehen.
Wohngebäude stellen das größte von der Verordnung betroffene Bauvolumen dar. Sie werden zumeist mit deutlich geringerer Planungstiefe errichtet als andere beheizte Gebäude. Die bei Wohngebäuden in der Regel verwendeten einfacheren Konstruktionen und die üblichen Fensterflächenanteile rechtfertigen deutliche Vereinfachungen in der Berechnung. Für das Verfahren wird daher in Anhang 1 eine vereinfachte Berechnungsvorschrift
für die Ermittlung des Jahres-Primärenergiebedarfs von bestimmten Wohngebäuden vorgegeben, die insbesondere mit der einfachen der drei zur Bewertung der Anlagentechnik in DIN V 4701-10 vorgesehenen Verfahren zur Ermittlung von Anlagenaufwandszahlen zusammenwirken soll. Mit dem vereinfachten Verfahren für Wohngebäude wird auch ein Beitrag zur Erleichterung bei der Bauplanung für die Regionen geleistet, in denen nach Landesrecht beispielsweise auch qualifizierte Handwerksmeister bei der Bauplanung vorlageberechtigt sind.
e) Anforderungen für den Gebäudebestand
Wesentliche Regelungen für den Gebäudebestand sind die verschärften energetischen Anforderungen bei bestimmten baulichen und anlagentechnischen Änderungen sowie unmittelbar wirkende Verpflichtungen zur Nachrüstung von Gebäuden und Anlagen. Zur fakultativen Einführung von Energieverbrauchskennwerten und der bedingten Einführung von Energiebedarfsausweisen bei wesentlichen Änderungen vgl. unten g).
Im Zusammenhang mit Änderungen an bestehenden Gebäuden, wie etwa dem Ersatz, dem erstmaligen Einbau und der Erneuerung von Außenbauteilen sowie von Teilen der Heizungsanlage, werden auch künftig Anforderungen an die energetische Qualität dieser Bauteile gestellt. Die der Verordnung unterliegenden Sachverhalte werden im Lichte der jüngeren technischen Entwicklung erweitert (z.B. um den Tatbestand der Außenputzerneuerung). Zugleich werden die Anforderungen an den fortgeschrittenen Stand der Technik angepasst. Die wirtschaftliche Vertretbarkeit der verschärften energetischen Anforderungen ist durch Gutachten belegt. Die Anforderungen an Maßnahmen im Gebäudebestand können vor allem dann erheblich zur Energieeinsparung und zur Umweltentlastung beitragen, wenn die Investitionsbereitschaft im Gebäudebestand durch Förderprogramme gestützt und eine Verbesserung des Vollzugs in diesem Bereich sichergestellt wird.
Einen weiteren Schwerpunkt der Verordnung bilden die Nachrüstungsvorschriften für bestehende Gebäude und Anlagen. Die vorgesehenen Verpflichtungen zur Nachrüstung sind in besonderem Maße wirtschaftlich, weil sich ihre Kosten in verhältnismäßig kurzer Zeit amortisieren. Vergleichbare Regelungen gab es bereits im Anwendungsbereich der Heizungsanlagen-Verordnung (HeizAnlV) (z. B. nachträglicher Ausstattung mit Steuerungs- und Regelungseinrichtungen). Weitere Einsparpotenziale sollen hier durch die Außerbetriebnahme von Heizkesseln erschlossen werden, die vor 1978 eingebaut worden sind. Ferner soll eine Pflicht zur nachträglichen Dämmung bestimmter Wärme- und Warmwasserverteilungseinrichtungen aufgenommen werden. Als bauliche Nachrüstungspflicht soll die nachträgliche Dämmung oberster Geschossdecken unter nicht ausgebauten Dachräumen eingeführt werden, für welche die Wirtschaftlichkeit ebenfalls generell gegeben ist.
f) Erleichterung des Einsatzes erneuerbarer Energien und der Kraft-Wärme-Kopplung
Einen zunehmend wichtigen Beitrag zur Energieeinsparung und damit auch zur Vermeidung von CO2-Emissionen soll die Nutzung erneuerbarer Energien leisten. Bei der Bemessung der Anforderungen soll deshalb auch die Verwendung erneuerbarer Energien so weit begünstigt werden, wie dies unter Beachtung der Ziele des Energieeinsparungsgesetzes und des Wirtschaftlichkeitsgebots des § 5 Abs. 1 EnEG vertretbar ist. Gerade im Gebäudebereich eröffnen sich breite Anwendungsmöglichkeiten für erneuerbare Energien und auch für Wärme aus der Kraft-Wärme-Kopplung, zumal hier insbesondere zur Wärmeerzeugung und zur Warmwasserbereitung seit Jahren bewährte Techniken zur Verfügung stehen. Die Berücksichtigung erneuerbarer Energien in der Verordnung wird dadurch erleichtert, dass sowohl die europäische Berechnungsnorm über „Wärmetechnisches Verhalten von Gebäuden für wohn- und wohnähnliche Nutzungen" (DIN EN 832) als auch die nationale Norm zur Bewertung der Effizienz von Heizungsanlagen DIN V 4701-10 eine rechnerische Begünstigung von erneuerbaren Energie vorsehen.
g) Erhöhung der Transparenz für Bauherrn und Nutzer durch Energieausweise
Die Bundesregierung verfolgt das Ziel, im Gebäudebereich schrittweise Energiekennzahlen einzuführen, um mehr Transparenz für den Verbraucher zu schaffen. Hierdurch soll die Bedeutung des Merkmals „Energieeffizienz" bei Errichtung, Kauf und Anmietung von Gebäuden und Wohnungen erhöht werden.
Für Neubauten wird - als Weiterentwicklung des Wärmebedarfsausweises nach der Wärmeschutzverordnung - ein Energiebedarfsausweis eingeführt, der auf den bei der Planung zu führenden Nachweisen aufbaut. Grundlage hierfür ist - neben dem Jahres-Primärenergiebedarf - der Endenergiebedarf, der für den Verbraucher am aussagekräftigsten ist. Mit der Verbreitung von Energiebedarfsausweisen im Neubau wird sich am Grundstücksmarkt zunehmend das Bewusstsein für die Bedeutung der energetischen Eigenschaften von Gebäuden bilden.
Für den Gebäudebestand werden Energieverbrauchskennwerte fakultativ eingeführt. Lediglich im Falle wesentlicher Änderungen (§ 13 Abs. 2) sind Energiebedarfsausweise unter bestimmten Voraussetzungen, insbesondere bei Vorliegen von ausreichend differenzierten Berechnungen, vorgesehen. Für weitergehende, rechtsverbindliche Lösungen wie im Neubau, die eine vollständige Erfassung der energiebezogenen Merkmale des Gebäudes erforderlich machen würden, reichen die gesetzlichen Ermächtigungsgrundlagen nicht aus.
Auch würden andere weitergehende Regelungen - z. B., wenn dem Gebäudeeigentümer eine generelle Verpflichtung zur Offenlegung von Verbrauchsdaten zurückliegender Jahre auferlegt würde - im Hinblick auf die Ermächtigungsgrundlagen, den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und den Datenschutz an rechtliche Grenzen stoßen. Für bestehende Gebäude soll daher ein an ohnehin vorliegende Verbrauchsdaten geknüpfter Energieverbrauchskennwert zwar definiert, seine Anwendung aber freigestellt werden. Die Bundesregierung geht davon aus, dass die bestehenden Marktmechanismen sowie die - teilweise auch durch § 13 Abs. 6 begründete - Informationsmöglichkeiten auch ohne ordnungsrechtliche Verpflichtung zu einer raschen Verbreitung solcher Kennwerte führen.
h) Verweise auf Regeln der Technik, Anpassung an die europäische Normung
Der Weiterentwicklung der technischen Regeln - insbesondere den neuen europäischen Regelwerken - wird Rechnung getragen. In weiten Bereichen des Bauwesens werden in den kommenden Jahren europäische technische Spezifikationen in Kraft treten, darunter auch Prüf- und Berechnungsnormen für die thermische Bauphysik sowie Produktnormen für wärmeschutzrelevante Produkte. Diese technischen Regeln werden nicht immer deckungsgleich mit den hergebrachten nationalen Normen sein können; eine lückenlose Beschreibung aller für die Zwecke dieser Verordnung relevanter Produkte wird auch künftig nicht zu erwarten sein. Hier wird insbesondere eine weitere Abstimmung mit den Verfahren nach dem Bauproduktenrecht erforderlich (§ 15 Abs. 3).
Die Energieeinsparverordnung soll nicht mit umfänglichen technischen Regelungen befrachtet werden, sondern durchgängig statisch - soweit wie möglich und vertretbar - auf Regeln der Technik verweisen, und zwar vorrangig auf inzwischen europäisch harmonisierte technische Normen. Durch Verweis auf die seit Ende 1998 vorliegende europäische Berechnungsnorm EN 832 ist nunmehr die Möglichkeit gegeben, auf die Darstellung von Nachweisregeln in der Verordnung weitgehend zu verzichten.
Die DIN EN 832 wird insbesondere hinsichtlich der klimatischen Randbedingungen, die europäisch nicht geregelt werden können, durch die deutsche Vornorm DIN V 4108-6 ergänzt. In Anhang D dieser Norm sind darüber hinaus aber auf Anregung aus den Bundesministerien auch standardisierte Nutzungsbedingungen (z.B. Innentemperaturen, Lüftungsraten) aufgenommen worden, die für einen Nachweis nach der Energieeinsparverordnung zugrunde zu legen sind. Damit stehen für die Anwendung der Verordnung alle Randbedingungen zusammenhängend zur Verfügung.
Für den Bereich der Anlagentechnik, der in der europäischen Normung nicht abschließend geregelt ist, wird auf die deutsche Vornorm DIN V 4701-10 verwiesen. Diese Norm ermöglicht schon in frühen Planungsphasen eine Bewertung der Anlagentechnik, wobei insbesondere die energetischen und geometrischen Eigenschaften des Gebäudes sowie Grundsatzentscheidungen des Bauherrn für bestimmte Wärmeversorgungsformen (Art des Heizungssystems, Energieträger, Einbeziehung erneuerbarer Energien u.s.w.) Berücksichtigung finden. Die Umrechnung des Wärmebedarfs nach DIN EN 832 i.V.m. DIN 4108-6 in den End- und Primärenergiebedarf richtet sich nach den Vorgaben der DIN V 4701-10.
i) Rechtsvereinfachung
Entsprechend ihrem integrativen Ansatz soll die vorliegende Verordnung die Wärmeschutz- und die Heizungsanlagen-Verordnung in einer einheitlichen Verordnung zusammenfassen und weiterentwickeln. Neben der damit gewonnenen Einheit wichtiger Bestandteile des Energieeinsparrechts wird - unter weitgehendem Verzicht auf das bisherige System verschiedener Einzelvorschriften - eine Hauptanforderung vorgesehen, die für Planer und Bauherrn wegen der Bilanzierungsmöglichkeit flexibler zu handhaben ist. Diese Anforderung ist eine sachgerecht nach technischen Regeln bewertete Zusammenfassung der im Energieeinsparungsgesetz genannten Anforderungsgegenstände und bewegt sich damit im gesetzlich vorgegebenen Regelungsrahmen. Künftig haben Bauherrn und Planer jedoch die Wahl, die Gesamtanforderung durch mehr Wärmeschutz oder effizientere Anlagentechnik zu erfüllen.
j) Umsetzung europäischer Richtlinien in nationales Recht
Die in der Wärmeschutz- und der Heizungsanlagen-Verordnung enthaltene Umsetzung einschlägiger europäischer Richtlinien wird fortgeschrieben. Dabei handelt es sich um
| · | die Richtlinie 93/76/EWG des Rates vom 13. September 1993 zur Begrenzung der Kohlendioxidemissionen durch eine effizientere Energienutzung - SAVE - (ABl. EG Nr. L 237 S. 28), die teilweise durch die Wärmeschutzverordnung umgesetzt ist (Art. 2 über Energieausweise sowie Art. 5 über Wärmeschutz bei neuen Gebäuden), und um |
| · | die Richtlinie 92/42/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 über die Wirkungsgrade von mit flüssigen oder gasförmigen Brennstoffen beschickten neuen Warmwasserheizkesseln (ABl. EG Nr. L 167 S. 17, L 195 S. 32) - „Heizkesselwirkungsgrad-Richtlinie" -, die bezüglich ihrer die Inbetriebnahme von Heizkesseln betreffenden Vorschriften durch die Heizungsanlagen-Verordnung umgesetzt ist. |
Hinsichtlich des Wirtschaftlichkeitsgebotes des Energieeinsparungsgesetzes kommt es der Umsetzung der SAVE-Richtlinie durch die vorliegende Verordnung entgegen, dass auch diese Richtlinie eine dem Wirtschaftlichkeitsgebot vergleichbare Regelung (Art. 8) enthält. Danach braucht die Umsetzung nur so weit zu gehen, wie eine Wirtschaftlichkeit gegeben ist. Von daher ist das Energieeinsparungsgesetz als Rechtsgrundlage für die Umsetzung der Vorgaben dieser Richtlinie bezüglich des Wärmeschutzes und der Energieausweise geeignet.
Ein Teil der Umsetzung der Heizkesselrichtlinie in der Heizungsanlagen-Verordnung wurde von der Europäischen Kommission beanstandet. Den Bedenken der Kommission soll in der Energieeinsparverordnung Rechnung getragen werden (§§ 11 und 15 Abs. 2); die Neuregelung soll zugleich den Belangen der Energieeinsparung unter den in Deutschland gegebenen Verhältnissen gerecht werden. Die Richtlinie gibt es dem nationalen Gesetzgeber ausdrücklich auf, die Inbetriebnahme der unterschiedlichen Klassen von Heizkesseln unter Berücksichtigung des Klimas und der Nutzungsmerkmale der Gebäude zu regeln.
3. Wirtschaftliche Vertretbarkeit der Anforderungen, Auswirkungen auf die Baukosten, Mieten und Preise
a) Wirtschaftliche Vertretbarkeit
Auf Grund der §§ 5 und 4 Abs. 3 EnEG müssen die durch Anforderungen der energiesparrechtlichen Verordnungen verursachten Mehrkosten nach dem Stand der Technik für Gebäude gleicher Art und Nutzung generell wirtschaftlich vertretbar sein. Aus den der Bundesregierung vorliegenden Gutachten zur Wirtschaftlichkeit ergibt sich, dass die durch diese Verordnung bedingten Mehraufwendungen deutlich innerhalb der üblichen Gebäude- und Anlagennutzungsdauern bzw. bei bestehenden Gebäuden der Restnutzungsdauern durch die laufenden Energiekosteneinsparungen generell wieder erwirtschaftet werden können. Dies trifft sowohl auf die Anforderungen an Neubauten als auch auf die bedingten Anforderungen im Gebäudebestand zu. Ein besonders hoher Maßstab bezüglich der Wirtschaftlichkeit wird an die Nachrüstungsanforderungen in § 9 gelegt; sie amortisieren sich bereits in wenigen Jahren. Das Wirtschaftlichkeitsgebot ist damit beachtet.
b) Gebäudekosten
Der neue integrative Ansatz der Verordnung erlaubt dem Bauherrn, die verschärften energetischen Zielvorgaben nach eigener Entscheidung stärker über den baulichen Wärmeschutz, stärker über die Anlagentechnik oder mit einer Kombination beider Sachbereiche zu erfüllen. Die künftigen Gebäudekosten sind davon abhängig, in welchem der beiden Bereiche der Schwerpunkt der Maßnahmen liegen wird. Kostensteigerungen lassen sich im Neubau oft sogar ganz vermeiden, wenn das Gebäude mit einer optimierten Anlagentechnik ganzheitlich geplant wird. Mehrkosten sind dagegen zu erwarten, wenn die neue Flexibilität der Verordnung nicht genutzt wird und die vorgeschriebenen energetischen Verbesserungen gegenüber geltendem Recht allein auf der baulichen Seite umgesetzt werden. Für diesen Fall ist nach den vorliegenden Gutachten bei großen Wohngebäuden (insbesondere Mehrfamilienhäusern) trotz deutlich höherer Anforderungen (schärfere spezifische Grenzwerte) als im Bereich kleinerer Wohngebäude (insbesondere Einfamilienhäuser) von Mehraufwendungen in Höhe von etwa 1 - 1,5 % der Gebäudekosten auszugehen; bei kleineren Wohngebäude ist mit Mehraufwendungen von etwa 1,5 - 2 % der Gebäudekosten zu rechnen. Für Nicht-Wohngebäude dürften die Mehrkosten bei einem nicht integrativen Planungskonzept unter 1% liegen.
Die angegebenen Kostensteigerungen sind durch gutachterliche Untersuchungen belegt, in denen die Anlagentechnik gegenüber dem geltenden Recht unverändert gehalten wurde und die Verbesserungen allein beim baulichen Wärmeschutz ansetzten. Die Ergebnisse werden durch Erkenntnisse aus Förderprogrammen untermauert. Inwieweit sich die Kostenfolgen tatsächlich verwirklichen, wird maßgeblich von der künftigen Praxis der Gebäudeplanung, aber auch von der Entwicklung der Marktpreise für Produkte, welche die strengeren Vorgaben dieser Verordnung erfüllen, bestimmt. Obwohl sich bei der zurückliegenden Novellierung der Wärmeschutzverordnung im Jahre 1993 aus den damaligen Gutachten Erhöhungen der Gebäudekosten in derselben Größenordnung ergaben, sind in der Praxis statistisch kaum verordnungsbedingte Erhöhungen der Gebäudekosten nachweisbar.
c) Preisniveau bei Bauprodukten
Da einige Bauprodukte von hoher energetischer Qualität künftig Standardprodukte sein werden, ist für diese Produkte mit einem Sinken der Preise infolge der Skaleneffekte bei Herstellung und Vertrieb zu rechnen. Diese Wirkung trat schon bei den zurückliegenden Novellierungen der Wärmeschutz- und der Heizungsanlagen-Verordnung auf (z. B. bei Fenstern und bei Thermostatventilen).
d) Mieten und Gesamtwohnkosten, Verbraucherpreise
Weil die Anforderungen der Verordnung sämtlich dem Wirtschaftlichkeitsgebot genügen, ist davon auszugehen, dass investiv bedingte Steigerungen der Mieten und Gesamtwohnkosten durch die eingesparten Energiekosten weitgehend kompensiert werden. Für das Verbraucherpreisniveau sind eher die Gesamtwohnkosten maßgebend.
Mit wahrnehmbaren Auswirkungen auf das Preisniveau, insbesondere das Verbraucherpreisniveau, ist vor diesem Hintergrund nicht zu rechnen.
4. Auswirkungen auf die öffentlichen Haushalte
a) Bund, Länder und Gemeinden als Bauherrn
Nach der vom Statistischen Bundesamt herausgegebenen Bautätigkeitsstatistik wurden im Jahre 1998 für die öffentlichen Bauherrn - Bund, Länder und Gemeinden - rund 2600 Neubauten fertiggestellt, die mit Gebäudekosten von insgesamt rund 9 Mrd. DM veranschlagt waren. Es handelte sich dabei fast ausschließlich um größere Nicht-Wohngebäude, in der Regel mit Büro- oder ähnlicher Nutzung. Vorliegende gutachterliche Untersuchungen weisen bei solchen Gebäuden eine Erhöhung der Gebäudekosten von deutlich unter einem Prozent aus. Auf der Basis der genannten Daten des Jahres 1998 wird die jährliche Mehrbelastung von Bund, Länder und Gemeinden durch die Neubau-Anforderungen der Verordnung mit 70 bis 90 Mio DM geschätzt.
Für die Kostenfolgen der Anforderungen an den Gebäudebestand lässt sich für die öffentlichen Bauherrn eine entsprechende Hochrechnung nicht durchführen; weder ist die Summe der energierelevanten Maßnahmen an bestehenden Gebäuden statistisch erfasst noch liegen Erkenntnisse darüber vor, welcher Art diese Maßnahmen sind und wie der derzeitige Zustand der zahlreichen Gebäude ist. Dies wäre aber Voraussetzung für eine aussagefähige Hochrechnung, da die zu erwartenden Mehrkosten je nach Art der Maßnahme und der Gebäude deutlich verschieden sein können.
Auch für die Baumaßnahmen von Bund, Ländern und Gemeinden gilt jedoch als Folge der Ausrichtung der Verordnung am Wirtschaftlichkeitsgebot, dass sich Mehraufwendungen innerhalb angemessener Zeit generell durch eingesparte Energiekosten amortisieren. Folglich werden die investiven Mehrkosten schon sehr bald - im Bestand in der Regel innerhalb von 15 Jahren - durch Einsparungen bei anderen Titeln der Haushalte kompensiert; die Anwendung der Verordnung trägt mittelfristig also zur Haushaltskonsolidierung bei.
b) Verwaltungskosten
Die Verordnung stellt es den Ländern grundsätzlich frei, auf welchem Wege und in welchem Umfang sie die Einhaltung der Anforderungen überwachen. Bei der geltenden Wärmeschutzverordnung erfolgt die Überwachung der Anforderungen - soweit hierfür Verfahren vorgeschrieben sind - im Rahmen des Vollzuges des Bauordnungsrechts. Die Energieeinsparverordnung erfordert keine Änderung dieser Praxis und verursacht daher keine zusätzlichen Vollzugskosten bei den Ländern und Gemeinden. Nennenswerte zusätzliche Verwaltungskosten für die Ermittlung und Bekanntmachung der Vergleichsmaßstäbe für Energieverbrauchkennwerte (§ 13 Abs. 6) können vermieden werden, weil eine weitgehende Nutzung der Erkenntnisse aus der verbrauchsabhängigen Abrechnung der Heiz- und Warmwasserkosten vorgesehen ist.
Hinweis:
Diese Informationen werden vom Zentrum für Umweltbewusstes Bauen e.V. kostenlos bereitstellt. Jede Form Haftung und Gewährleistung für die technische oder sachliche Richtigkeit sind ausgeschlossen.